Zavod zdravstvenog osiguranja Kantona Sarajevo nabavio je softverski sistem po simboličnoj cijeni od 50 KM. U tome ne bi bilo ništa sporno da godinu i po kasnije nije zaključen ugovor za održavanje tog sistema, u vrijednosti od 10.000 KM. Jedini ponuđač na tom tenderu je ista firma koja je i prodala softverski sistem za 50 KM. Slični primjeri pokazuju da, kada je riječ o IT tenderima u BiH, aktivna i pravična konkurencija često ne postoji, a stručnjaci upozoravaju na više aspekata mogućih korupcijskih zloupotreba.
Zavod zdravstvenog osiguranja Kantona Sarajevo (ZZO KS) je 2023. godine unaprijedio svoje poslovanje, nabavkom novog softverskog sistema elektronske pisarnice (DMS) koji omogućava efikasnije upravljanje dokumentima i radnim procesima.
Iako su iz Zavoda prvobitno procijenili da će ih taj sistem koštati više od 50.000 KM, na kraju su ga sarajevskoj firmi Orka d.o.o. platili tek 50 KM bez uračunatog poreza, što znači da su jedan kompleksan softverski alat dobili skoro pa besplatno!
Ovakav ugovoreni posao, jasno, nema nikakvu ekonomsku opravdanost, jer je realna cijena DMS sistema višestruko veća. No, poslovanje ZZO KS i kompanije Orka d.o.o. nije zaustavljeno na tom ugovoru. Krajem 2024. godine zaključili su novi ugovor – onaj za jednogodišnje održavanje tog sistema. Vrijednost ugovora iznosi skoro 10.000 KM bez PDV-a.
„IZUZETNO NISKA CIJENA“
Ovaj kratki prikaz, kojeg ćemo u nastavku detaljnije analizirati, može se tumačiti i kao jedan u nizu primjera koji pokazuju sličan obrazac kada je riječ o javnim nabavkama u IT sektoru u Bosni i Hercegovini: privlačna cijena za inicijalnu isporuku softvera, a stvarni troškovi „skrivaju“ se u ugovorima koji se kasnije zaključuju za održavanje, nadogradnje ili licencne naknade. Nije rijetkost da cijene održavanja višestruko premaše početnu vrijednost isporučenog softvera.
Primjera ima više, no prvo se vratimo tenderima ZZO KS. Cijela priča počela je u decembru 2022. godine. Objavljuje se tender procijenjen na 51.200 KM bez PDV-a za, kako su naveli, nabavku usluge izrade, isporuke i implementacije softverskog sistema elektronske pisarnice (DMS).
DMS (Document Management System) je, najjednostavnije rečeno, softverski alat koji omogućava digitalno upravljanje dokumentima i poslovnim procesima, sistem koji skladišti, organizuje, prati i olakšava rad s dokumentima u elektronskom obliku, uz mogućnost kratkotrajnog čuvanja i potpune digitalizacije kancelarijskog poslovanja.
Na adresu Zavoda stižu dvije ponude čija je vrijednost bila nešto niža od procijenjene. Uslijedila je e-aukcija u trajanju od 32 minute, firma Orka d.o.o. ponudila je sistem za simboličnih 50 KM, dok je ponuda konkurenta, kompanije CloudIT d.o.o. iznosila 4.500 KM bez PDV-a. Rukovodstvu ZZO KS, na čelu s direktorom Muamerom Kosovcem, nije preostalo ništa drugo nego zaključiti ugovor s firmom Orka vrijedan pomenutih 50 KM.
Ovakva ponuda mogla bi se okarakterisati i kao neprirodno niska ponuda, pa smo Zavod pitali jesu li tražili pismeno pojašnjenje. U svom odgovoru istakli su kako su inicijalne ponude bile u vrijednosti koja je približna procijenjenoj, te da se neprirodno niska ponuda može razmatrati samo prije zakazivanja e-aukcije.
„Evidentno je da ovaj ugovorni organ nakon provedene e-aukcije nije imao pravo na bilo koji način raspravljati o ponuđenoj cijeni, koja je konačna i obvezujuća za ugovorni organ. S tim u vezi ugovorni organ je prema ranije utvrđenim i prihvaćenim uslovima ponudio ugovor najpovoljnijem ponuđaču, koji je prihvatio uslove ugovora po za nas „izuzetno niskoj cijeni“, ali bez mogućnosti da vršimo bilo kakav utjecaj dok ponuđač iskazuje spremnost za realizacijom i realizuje preuzete obaveze“, stoji u odgovoru Žurnalu, uz zaključak da je implementiran sistem koji je u potpunosti funkcionalan u obimu koji je implementiran.
Upit smo poslali i na adresu firme Orka d.o.o, te smo ih konkretno pitali koju ekonomsku logiku, strategiju ili kalkulaciju su koristili kada su odlučili ponuditi DMS sistem za 50 KM.
„Postupak javne nabavke Zavoda zdravstvenog osiguranja KS je proveden putem e-aukcije (…) Dakle, u aukcijskom postupku, ukoliko učesnici žele da nude usluge, moraju korigovati cijenu naniže. U konkretnom postupku, konačna vrijednost predmetne nabavke je bila rezultat procesa e-aukcije tokom koje je konkurentski ponuđač kontinuirano spuštao cijenu, što je zahtijevalo reakciju od strane društva Orka“, naveli su iz ove kompanije, ne pružajući konkretan odgovor na pitanje.
Za urednika portala PratimoTendere Slobodana Golubovića ovaj tender primjer je kako ponuđači pronalaze rupe u zakonskim i podzakonskim aktima.
„Ponuđači su očigledno svjesno spuštali cijenu kroz proces e-aukcije kako bi eliminisali konkurenciju, a to se stručno naziva dampingom. Iako je konačna vrijednost ponude nerealna, ugovorni organ nije imao izbora nego da najuspješnijem ponuđaču ponudi potpisivanje ugovora što je i učinjeno. Ovdje ostaje pitanje da li će ugovor biti ispoštovan i koja je ekonomska računica ponuđača, te da li će gubitak neopravdano nadoknaditi na drugi način, npr. kroz održavanje?“, pita se Golubović.
ODRŽAVANJE SOFTVERSKOG SISTEMA
Godinu i po nakon zaključenja inicijalnog ugovora, ZZO KS raspisuje tender za nabavku usluga jednogodišnjeg održavanja DMS sistema. To su procijenili na 10.000 KM bez PDV-a.
Bez iznenađenja, na njihovu adresu stigla je samo jedna ponuda, od firme Orka d.o.o, a vrijednost njihove ponude bila je samo četiri feninga niža od procjene. Za stručnjake koji vrše monitoring javnih nabavki to može predstavljati znak da je firma bila sigurna da neće imati konkurenciju na tenderu.
Kompaniju Orka d.o.o. pitali smo da li bilo ko drugi na teritoriji BiH može održavati sistem koji su oni izradili, isporučili i implementirali u ZZO KS, te da li su ranije, kada su DMS sistem ponudili za 50 KM, računali na to da će profit ostvariti preko pružanja usluga održavanja DMS sistema.
„Društvo Orka nije u mogućnosti da procjenjuje sposobnost i mogućnosti pružanja usluga održavanja OWIS programa od strane trećih lica (…) Smatramo da vaše pretpostavke nisu utemeljene. Naime, riječ je o različitim uslugama koje se pružaju i vrednuju na zaseban način. Kao što je prethodno navedeno, e-aukcija i ponude drugih ponuđača bile su isključivo povezane s konačnom cijenom OWIS licence, bez uticaja na naknadne troškove održavanja jer se usluga održavanja naplaćuje prema jasno definisanim kriterijima“, odgovorili su iz ove kompanije.
Firma Orka d.o.o. je prema podacima s Portala javnih nabavki u 2024. godini zaključila 60 ugovora s javnim sektorom, u ukupnoj vrijednosti od oko 915 hiljada KM bez PDV-a. Prema dostupnim podacima, direktor i jedan od suvlasnika firme je Nihad Salkić.
Ipak, činjenica jeste da je firma Orka bila jedini ponuđač na ovom tenderu, pa će biti zanimljivo pratiti tendere za održavanje DMS sistema i u narednim godinama. A da li imaju procjenu koja će biti cijena održavanja tog sistema u narednim godinama, pitali smo direktno ZZO KS:
„Ugovorni organ je kroz „Nacrt ugovora“ u okviru tenderske dokumentacije, a kasnije kroz „Ugovor“, kao obavezu Izvršiocu nametnuo isporuku sistema prema uslovima tenderske dokumentacije, pri čemu pružanje podrške (održavanje sistema) nakon isteka garancije „neće biti veće od 20% od vrijednosti isporučenog sistema“, što je u skladu sa svjetskim standardima i lokalnim iskustvom kada je u pitanju održavanje softvera sa prosječnim procentom između 20% i 30% od tržišne vrijednosti nabavljenog softvera ili kupljenih licenci. Na ovaj način ugovorni organ je stvorio preduslove da troškovi održavanja sistema nakon isteka garancije neće nekontrolisano rasti, a troškovi održavanja sistema će se kretati u realnim okvirima.“
Iz Zavoda su zaključili kako su „ostvarili značajan „novčani benefit“ koji ni nakon 3-4 godine neće dostići procijenjenu vrijednost sistema“.
Novinari Žurnala su se, pod uvjetom anonimnosti, konsultovali i s ekspertima iz ove oblasti. Potvrdili su da je normalna cijena održavanja softvera do cca. 30% ukupne vrijednosti licenci ili inicijalne nabavke softvera, ali da je sporno to što se planira cijena održavanja u odnosu na projekcionu cijenu, a ne u odnosu na nabavnu vrijednost softvera.
„Ako je neko nabavio softver po cijeni od 50 KM kako je ovdje slučaj, onda nije normalno da održavanje bude 10.000 KM. Sudeći prema nabavnoj cijeni softvera, ovdje je bila utakmica tj. borila su se dva kandidata za posao, naravno jedan je prošao koji je ili bio super hrabar ili je imao informaciju više – planirao je naplatiti svoj proizvod kroz vrijeme“, istakli su.
TENDERI BEZ KONKURENCIJE
Kako cijene održavanja mogu rasti i značajno se povećavati kroz godine, najbolje govori primjer iz Elektroprivrede Bosne i Hercegovine, gdje je čak i Ured za razmatranje žalbi BiH svojevremeno upozoravao na namještanje tendera.
Ukratko, Elektroprivreda BiH je DMS sistem kupila 2021. godine za 250.000 KM bez PDV-a. Na tender je stigla samo jedna ponuda – firme CloudIT s kojom je i zaključen ugovor. Naredne godine raspisuje se tender za nabavku usluga hostinga i održavanja DMS-a. Na tender opet pristiže ponuda samo jedne firme – CloudIT – te se zaključuje ugovor vrijedan 270.000 KM bez PDV-a.
Početkom 2024. godine kompletiran je novi tender za održavanje DMS sistema. Rezultat isti – samo jedna ponuda, firme CloudIT, s tim da je vrijednost porasla na čak 400.000 KM bez PDV-a! Cijena održavanja DMS sistema trebala bi još rasti, jer je krajem 2024. godine raspisan novi tender, procijenjen na 900.000 KM, s tim da bi se ovoga puta trebao zaključiti dvogodišnji ugovor.
Sumnjiv je ranije bio i tender Općine Novo Sarajevo za nabavku sličnog softverskog sistema. Podsjetimo, Žurnal je objavio nekoliko tekstova o tome kako Općina Novo Sarajevo nabavlja novi softver za 300.000 KM, iako je ranije već kupila sličan za oko 64.000 KM bez PDV-a, da osim upitnog odnosa prema javnom novcu, postoji sumnja i da je tender namješten, te je nakon višemjesečnog odugovlačenja, tender napokon okončan – poništenjem, odnosno otkazivanjem.
Čak i jednostavna pretraga Portala javnih nabavki ide u prilog tezi da najčešće ne postoji nikakva, a pogotovo ne pravična konkurencija kada je riječ o ovoj oblasti. Evo tek nekoliko primjera s kraja 2024. godine:
– Regulatorna agencija za komunikacije BiH – usluge održavanja centralizovanog DMS sistema – ugovor vrijedan 42.720 KM bez PDV-a dodijeljen jedinom ponuđaču, banjalučkoj firmi Tesla Advisory;
– Skupština Hercegovačko-neretvanskog kantona – nabavka DMS software – ugovor vrijedan 67.618 KM bez PDV-a dodijeljen jedinom ponuđaču, sarajevskoj firmi Orka;
– Fond za penzijsko i invalidsko osiguranje RS – nabavka usluga održavanja Sistema za upravljanje elektronskim dokumentima (DMS Origami) – ugovor vrijedan 261.480 KM bez PDV-a dodijeljen jedinom ponuđaču, banjalučkoj firmi M&I Systems;
– Brčko distrikt BiH – nabavka integralnog informacionog sistema Direkcije za finansije (DMS, IS Trezora, IS Poreske uprave i software – igre na sreću) za potrebe Direkcije za finansije Brčko distrikta BiH – ugovor vrijedan 5.521.000 KM bez PDV-a dodijeljen jedinom ponuđaču, banjalučkoj firmi Lanaco.
PUNO POSLA ZA ISTRAŽNE ORGANE
Svi izneseni podaci trebali bi biti zanimljivi i istražnim organima. S druge strane, organizacije koje se bave praćenjem postupaka javnih nabavki više puta su upozoravale na tendere koji se tiču nabavki određenih softverskih rješenja.
Iz Transparency Internationala BiH (TI BiH) za Žurnal kažu kako se nabavke softvera najčešće namještaju kroz posebne uslove koji se postavljaju ponuđačima:
„Tu se od zaposlenih traži posjedovanje raznih certifikata koji često, ispostavilo se, nisu bili ni potrebni za realizaciju tog posla i uvijek se svodilo na isto – da svega nekoliko kompanija u BiH stalno dobija poslove kod istih ugovornih organa, odnosno istih stranaka koje tim organima upravljaju. Nažalost je tako i na takvim tenderima jako malo ponuda je bilo.“
Navode i primjer Prointera, povezanog s porodicom predsjednika Republike Srpske Milorada Dodika, o čemu je Žurnal u prethodnim godinama iscrpno pisao.
„Na tendere u BiH, u prosjeku, pristignu 2,23 ponude, dok je na tendere koje je u 2021. i 2022. dobio Prointer pristizala samo 1,1 ponuda u prosjeku. Od 387 tendera u 2021. i 2022. samo na 38 je bilo više od jedne ponude. Vrijednost tih tendera je ukupno jedan milion maraka, a tamo gdje je bila samo jedna ponuda, u 304 postupka vrijednost je bila 62,9 miliona maraka. Dakle, samo ovaj primjer dovoljno govori koliko je u takvim nabavkama prisutno ono što zovemo aktivna i pravična konkurencija“, navode iz TI BiH.
Urednik portala PratimoTendere Slobodan Golubović kaže kako su nabavke softverskih rješenja posljednjih godina veoma česte, te da su i izuzetno zanimljive s finansijskog aspekta. Međutim, tvrdi, problem u vezi s monitoringom ovih nabavki je primarno taj što mali broj ljudi ima adekvatno znanje u ovoj oblasti:
„Samim tim sužen je krug onih koji mogu i koji žele dati svoj doprinos antikorupcijskom monitoringu. Radi se o nabavkama koje su teško mjerljive i teško je utvrditi da li su njihove vrijednosti, rokovi i količine realni, za razliku od npr. nabavki automobila gdje samo na osnovu opisanih tehničkih karakteristika, najčešće prostom internet pretragom, možemo utvrditi da li je pogodovano nekom ponuđaču ili proizvođaču.“
Njegov stav dijele i u TI BiH, navodeći kako se vjerovatno računa na to da organizacije civilnog društva, mediji i drugi akteri nemaju kapaciteta za potrebne ekspertize. Ali to je, ističu, samo dio problema:
„S druge strane, i kod očiglednih nepravilnosti jako je teško alarmirati javnost i objasniti kako se tu izvlači javni novac jer je tema kompleksna. Ljudima je neke druge stvari puno lakše predočiti, recimo kod nabavke turističkog info pulta u Sarajevu imali smo puno jaču reakciju javnosti, iako se radilo o relativno malom novcu u poređenju s desetinama miliona koje su, prema procjenama čak i nekih eksperata, izvučene kroz nabavke nekih softvera koji nisu trebali toliko koštati. Najčešće su na takve nepravilnosti javno ukazivali neki oštećeni ponuđači ili mediji, ali smo imali jako malo reakcije od strane stručne javnosti.“
Govoreći o iskustvima portala PratimoTendere, Slobodan Golubović navodi da je riječ o više aspekata mogućih korupcijskih zloupotreba.
„Prvenstveno treba krenuti od svrsishodnosti ovih nabavki, odnosno da li su one zaista neophodne, da li su ispunjeni svi uslovi za realizaciju, te da li su neka od softverskih rješenja provodiva u praksi i slično. Nadalje, kod ovih nabavki je veoma izražena zloupotreba uslova za kvalifikaciju ponuđača, posebno kod tehničke i profesionalne sposobnosti gdje se često zahtijevaju certifikati, licence i slično samo s ciljem ograničavanja konkurencije. Također, u tehničkim specifikacijama je širok prostor za ograničavanje konkurencije. Na kraju, ali ne najmanje bitno, prepoznata je kartelizacija tržišta između velikih IT kompanija“, kaže on.
Na kraju, Žurnalovi sagovornici dijele mišljenje da je potrebno unaprijediti zakonsku regulativu koje će osigurati aktivnu i pravičnu konkurenciju.
„Što se tiče institucija, tu definitivno nismo nailazili na pruženu ruku kada smo se bavili ovakvim stvarima, trebalo nam je i po nekoliko sudskih presuda da dobijemo ugovore ili izvještaje o realizaciji ugovora za neke projekte koji su završeni prije četiri ili pet godina, kada je šteta već nastala i kada jako teško alarmirati javnost i ukazati na štetnost tih projekata. Zbog toga je važno da se u izmjene Zakona o javnim nabavkama uvede institucija koja bi preventivno djelovala. Mi smo predlagali da to bude neka vrsta inspektorata koji bi mogao kontrolisati zakonitost javnih nabavki. Trenutno niti jedna institucija ne može ulaziti u tendersku dokumentaciju i djelovati u ovoj fazi, štititi javni interes. Tako da, ako se niko ne žali na tender, to prolazi, a tužilaštva u praksi ili uopće ne djeluju ili djeluju tek onda kada šteta već nastane“, zaključuju iz TI BiH.
